Теоретичні аспекти муніципального управління

Е.А.

Юшина,

к.п.н., Інститут управління кадрів Вятського педагогічного університету

(Кіровська область м Кіров).

теоретичні аспекти

муніципального управління

Місцеве самоврядування має велике значення для пошуку нових моделей управління суспільством, формування нової російської державності, де піраміда формування і задоволення потреб принципово перевернута: не держава визначає те, що потрібно місцевій громаді і в якому обсязі, а саме населення посилає імпульси-вимоги до місцевої влади , а вона, в свою чергу, - державі. Суть в тому, що повноваження з певних предметів ведення повинні виконуватися на максимально наближеному до населення рівні влади, де може бути досягнута відносна замкнутість циклу надання послуг. Тому саме місцеве самоврядування, будучи владою місцевої громади, може реалізувати цю ідею, в силу знання місцевих умов, інтересів спільного проживання і господарювання, а також підконтрольності його органів влади населенню. Будучи владою специфічної, похідною від державної, місцеве самоврядування має два види повноважень: власні і передані державою. У той же час зміст управлінської діяльності органів місцевого самоврядування має двоїсту природу. Вона включає в себе як питання спільної взаємодії органів місцевого самоврядування з господарюючими суб'єктами різних форм власності, що діють на території муніципального освіти, так і регулювання господарських відносин для муніципальних підприємств, установ і організацій.

В основі управлінської діяльності органів місцевого самоврядування лежить задоволення або реалізація громадських (колективних) інтересів і потреб місцевої громади. Тому основним видом діяльності органів місцевого самоврядування є підпорядкування діяльності підприємств, організацій та установ муніципальної та інших форм власності, розташованих на території муніципального освіти, задоволення суспільних (загальних) інтересів громадян. Чим багатше і благополучніше будуть ці господарюючі суб'єкти, тим повніше буде місцевий бюджет, а звідси - найбільш повно задовольнятимуться потреби місцевого населення. При цьому метою органів місцевого самоврядування є не тільки координація (регламентація) господарської діяльності цих суб'єктів, а й створення сприятливих умов, в яких вона протікає.

В даний час у зв'язку розвитком місцевого самоврядування все зростає роль муніципального управління, як особливого типу управлінської діяльності, заснованого на муніципальному праві і, в той же час, наукової дисципліни, що носить міждисциплінарний характер.

Поняття "муніципальне управління" з'явилося в російській науці порівняно недавно і в даний час знаходиться в стадії становлення.

Часто в науковій літературі як синонім "муніципального управління" вживається поняття "муніципальний менеджмент".

Як же співвідносяться ці поняття?

англійське слово

management (управління, завідування, організація) походить від кореня латинського слова "манус" - рука; спочатку воно відносилося до сфери управління тваринами і означало мистецтво управління кіньми. Пізніше воно було перенесено в сферу людської діяльності і стало позначати область науки і практики управління людьми і організаціями.

Менеджмент - система теоретичних і практичних знань про принципи, методи, засоби і форми управління виробництвом з метою підвищення його ефективності та збільшення прибутку. [

У російській економіці в широкому вжитку слово "менеджмент" з'явилося "в зв'язку з переходом на ринкові відносини і необхідністю керуватися принципами ринкової економіки в управлінні російськими підприємствами. Діяльність, яка полягає в управлінні персоналом фірми, еЈ працівниками, прийнято називати менеджментом" [

Інші вчені розглядають менеджмент як науку про ефективне управління підприємством, яка включає в себе вчення про принципи організації підприємства (юридична частина), про стратегію його розвитку (ідеологічна частина), про підбір персоналу (соціологічна частина) і способах оптимізації його роботи (психологічна частина) ; головним в менеджменті є виділення, визначення і застосування на практиці загальних принципів управління. [

Ряд авторів вважають, що менеджмент - це "1) сукупність осіб, зайнятих управлінською працею в сфері приватного і громадського бізнесу; 2) соціальний і економічний інститут, що впливає на підприємницьку діяльність, спосіб життя і сферу політики сучасного суспільства; 3) наукова дисципліна, що вивчає техніко-організаційні, соціальні аспекти управління виробництвом ". [

У Словнику іноземних слів "менеджмент" перекладається як управління виробництвом і як сукупність принципів, методів, засобів і форм управління виробництвом з метою підвищення ефективності виробництва і його прибутковості.

Іншими словами, менеджмент - це функція, вид діяльності з управління виробництвом; керівництву окремими працівниками, робочою групою в організаціях; певна категорія людей, що здійснює управлінську діяльність.

Управління ж - функція організованих систем різної природи (біологічних, технічних, соціальних), що забезпечує їх цілісність, тобто досягнення поставлених перед ними завдань, збереження їх структури, підтримання належного режиму їх діяльності, взаємодії внутрісистемного і межсистемного

Управління, на наш погляд, поняття ширше, ніж менеджмент. Не випадково в науковій літературі виділяються наступні види менеджменту: стратегічний, фінансовий, інноваційний, персональний, міжнародний, екологічний, виробничий, постачання, маркетингу, якості.

[5] При цьому складність і різноманітність управлінської діяльності дозволяє виділити до 80 видів управління: державне, муніципальне, соціальне, оперативне, ситуаційне, наукове, емпіричне і багато інших видів. [6]

Дослідники М.Альберт, М.Мексоп і інші відзначають, що американці, наприклад, кажучи про менеджмент, як правило, мають на увазі менеджера - професійного керівника, представника особливої професії. (В середніх містах США, з населенням 25-250 тисяч чоловік, використовується історично склалася модель муніципального управління "рада-менеджер", що діє за аналогією з формами керівництва приватними корпораціями, керованими професійними менеджерами під контролем ради директорів - Е.Ю). Термін "менеджмент", на думку американських авторів, можна застосувати до всіх типів організацій, але коли мова йде про державні органи будь-якого рівня (характерною рисою англосаксонської моделі організації місцевого самоврядування є те, що місцеві органи являють собою складову частину державного управління - Є.Ю. ) використовується термін

"public administration" - державне управління (тобто стосовно муніципального управління за аналогією ми можемо сказати - "municipal administration" - Е.Ю) [7]. У Росії в даній ситуації теж застосовуються терміни: "державне управління", "політичне управління", "місцеве управління" та інші. Здається, що під управлінням в цих випадках мається на увазі щось більш глибоке, ніж просто менеджмент.

Багато авторів підставою видів управління визнають природу і Субстанційної специфіку суб'єктів управління, виходячи з чого, розмежовують державне управління (суб'єкт керуючих впливів - держава), менеджмент (суб'єкт керуючих впливів - підприємець, власник, господар справи), громадське управління (суб'єкт керуючих впливів - суспільство і його структури). В якості своєрідної підсистеми управління розглядають також місцеве самоврядування (муніципальне управління). Існує членування і громадського управління, в якому поряд з управлінням з боку громадських об'єднань вказують громадське самоврядування, за допомогою якого люди самі формують і практично реалізовують керуючі впливу. [

муніципальне

ж управління - "це діяльність органів місцевого самоврядування, спрямована на задоволення суспільних інтересів .." [9]

суб'єктами менеджменту

є менеджери-керівники різного рівня, наділені повноваженнями в області прийняття рішень в певних сферах діяльності організації, об'єктом - персонал організації (фірми), а метою - отримання прибутку на основі існуючої законодавчої бази. Отже, муніципальний менеджмент більше характерний для управління муніципальними підприємствами, установами, організаціями, а не муніципальним освітою в цілому.

Суб'єктами муніципального управління є органи місцевого самоврядування, об'єктом - муніципальне утворення, головною метою - задоволення колективних інтересів і потреб місцевої громади.

Таким чином, у понять "муніципальний менеджмент" і "муніципальне управління" різні не тільки суб'єкти та об'єкти, а й цілі. Виходячи з цього, поняття "муніципальне управління" і "муніципальний менеджмент" повністю ототожнювати не можна. На думку автора, поняття "муніципальне управління" ширше, Јмкое, ніж поняття "муніципальний менеджмент". Воно включає в себе не тільки діяльність з управління персоналом, підприємствами, організаціями, установами, маркетинг, стратегічне планування та інше. Виходячи з суспільно-політичної природи місцевого самоврядування, і, з огляду на, що даний феномен будучи агентом громадянського суспільства, вторгається в сферу політичного, розширює еЈ, а також є первинним політичним інститутом, управлінська діяльність органів місцевого самоврядування теж має подвійну природу: економічну (господарську) і владну (політичну). Владний (політичний) характер проявляється, перш за все, в самостійному формуванні, контролі і виконанні муніципального бюджету - інструменту проведення певної політики; виконанні органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, прийнятті загальнообов'язкових на території муніципального освіти нормативно-правових актів, рішень; взаємодія з населенням, господарюючими суб'єктами, органами державної влади, іншими органами місцевого самоврядування з головною метою - задоволення загальних потреб місцевої громади. Політичні відносини на місцевому рівні, на наш погляд, виникають в процесі вибору населенням організаційних форм місцевого самоврядування, їх структури, порядку формування та діяльності, а також в застосуванні форм безпосередньої демократії на рівні конкретних територій (муніципальні вибори, місцевий референдум, збори (сходи) громадян та інші). [10]

Виходячи зі специфіки управлінської діяльності органів місцевого самоврядування стосовно рівню муніципальних утворень слід говорити про муніципальному

управлінні, яке включає в себе і менеджмент, і маркетинг території, і стратегічне планування і координацію діяльності всіх суб'єктів, розташованих на території муніципального освіти з метою задоволення колективних інтересів і потреб місцевої громади.

Серед вчених також поширена думка, що муніципальний менеджмент тотожний місцевому самоврядуванню як форма управління місцевої (муніципальної) власністю. [11] Оскільки в місцевому самоврядуванні і об'єктом і суб'єктом виступає населення муніципального освіти, а головною метою є самостійна діяльність населення щодо вирішення питань місцевого значення, то поняття "муніципальний менеджмент" і "місцеве самоврядування" теж різні. На думку автора, муніципальний менеджмент і муніципальне управління є складовими частинами місцевого самоврядування. рис.1

Рис.1.

В даний час передчасно говорити про сформований місцеве самоврядування. У кожному конкретному регіоні, муніципальному освіті існують специфічні проблеми, які гальмують процес розвитку місцевого самоврядування. Найбільш поширеними проблемами є: відсутність єдиної концепції розвитку даного явища на федеральному рівні; відсутність повної нормативно-правової бази на рівні суб'єктів РФ і в муніципалітетах, або еЈ невідповідність нормам федерального законодавства; фінансово-економічні; організаційні; кадрові; інформаційно-методичні проблеми; а також пасивність самих громадян, більшість з яких просто не знає, що таке місцеве самоврядування; і інші проблеми. А також місцеве самоврядування поки що більше затребуване державою для управління своїми нижніми поверхами, а не населенням. Оскільки місцеве самоврядування в своєму розвитку ещЈ не досягло того стану, яке закладено в першій частині його визначення в Законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" - "самостійна і під свою відповідальність діяльність населення безпосередньо ..", то на сучасному етапі стосовно рівню муніципальних утворень знову ж було б доцільно говорити про муніципальному управлінні, здійснюваному органами місцевого самоврядування.

Основними цілями управління муніципальним освітою, на наш погляд, є: по-перше, налагодження партнерських відносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, приватним капіталом і населенням; по-друге, організація захисту соціально-економічних інтересів жителів муніципального освіти; по-третє, узгодження інтересів різних суб'єктів, розташованих на території муніципального освіти; створення умов для їх життєдіяльності; по-четверте, залучення самих громадян і їх об'єднань до управління і фінансування програм розвитку території; по-п'яте, ефективне використання місцевих ресурсів; і, нарешті, формування місцевої інфраструктури, достатньої для нормального функціонування і розвитку території. В ідеалі ефективне муніципальне управління має привести до самодостатності території. Але поки про це говорити складно з огляду на дотаційності більшості муніципальних утворень в Росії, та й світова практика підтверджує, що навіть в країнах розвинених демократій муніципалітети отримують фінансову підтримку з державного бюджету.

У зв'язку з цим основними завданнями муніципального управління, на наш погляд, перш за все, є такі: 1) створення і розвиток місцевого господарства як сукупності підприємств, організацій, установ різних форм власності; 2) координація їх діяльності та об'єднання їх спільними соціально-економічними інтересами з метою найбільш повного задоволення суспільних інтересів і потреб; 3) створення сприятливих умов для формування достатньої інфраструктури, в тому числі і для комплексного соціально-економічного розвитку території; 4) розробка прогнозів розвитку муніципального освіти в цілому, так і входять до його складу населених пунктів; 5) утворення єдиного економічного, соціального, культурного, інформаційного простору; 6) облік поєднання різних факторів виробництва, необхідних для здійснення господарської діяльності; 7) забезпечення достатніх доходів і відповідного їм рівня задоволення потреб людей в життєвих благах; 8) залучення безпосередньо населення до процесу управління муніципальним освітою, фінансування соціально-економічних програм розвитку території та інші.

Специфіка управлінської діяльності на рівні муніципальних утворень ставить на порядок денний питання про підготовку нового покоління управлінців, що відповідають сучасним професійним вимогам, здатних працювати в нових умовах, знаходити оптимальні рішення в різних ситуаціях, брати на себе відповідальність.

Муніципальний менеджер, на думку автора, - це професійно підготовлений співробітник, в чиєму веденні знаходяться питання з управління, знає всі параметри і особливості стратегічного розвитку муніципального освіти, здатний забезпечити ефективне функціонування, сталий розвиток муніципального освіти в цілому, або якогось окремого підрозділу, акумулювати потенціал інших людей, творчу енергію всього населення і їх груп, координувати їх діяльність для досягнення цілей муніципального образів ания і місцевого самоврядування в цілому.

Питання підготовки кадрів в даний час знаходиться в стадії становлення. У 2001 році в Росії відзначені наступні показники освітнього рівня (немає даних за фахом "Державне і муніципальне управління" - Е.Ю

.): Віборні муніціпальні посади (5,5% від Загальної чісельності) - 64,2% ма ють вищу освіту; 33,6% - середня спеціальну; 2,2% - не мають професійної освіти; посади муніципальної служби (94,5% від загальної чисельності) - 51,2% мають вищу освіту; 46,0% - середню спеціальну; 2,2% - не мають професійної освіти; 0,5% - мають вчений ступінь. [12] Але парадокс: більшість випускників вищих навчальних закладів, які пройшли навчання за фахом "Державне і муніципальне управління", залишаються незатребуваними. Тому, в першу чергу, дані проблеми слід було б вирішувати на рівні самих муніципальних утворень: на основі спеціально розроблених програм проводити чітку кадрову політику, роботу з кадровим резервом; а також застосовувати інші форми і методи з урахуванням специфіки муніципалітету.

література:

Економіка. / Довідник. - М., 1997..
Райзберг Б.А. Основи бізнесу. - М., 1998..
Тихонравов Ю.В. Теорія управління. Навчальний курс. - М .: Вісник, 1997..
Короткий словник по соціології / Авт.-упоряд. П.Д.Павленок. - М .: ИНФРА-М, 2001..
Менеджмент: Навч. Посібник для Вузів / Под.ред. Ю.В.Кузнецова, В.І.Подлесних. - СПб .: Видавничий дім "Бізнес-преса". 2001.
Радченко Я. Класифікація видів управління // Проблеми теорії і практики управління. - 1994. - №4. - С.92.
Мексоп М., Альберт М., Хедоурі Ф. Основи менеджменту. Пер. з англ. - М .: Справа, 1994.
Атаманчук Г.В. Теорія державного управління. - М., 1998..
Воронін А.Г., Лапін В.А., Широков О.М. Основи управління муніципальним господарством. - М .: Справа, 1998..
Юшина Е.А. Місцеве самоврядування: політико-правовий аналіз. - Кіров, 2001.

Муніципальний менеджмент: Навч. Посібник для вузів / Т.Г.Морозова, М.П.Победіна, Г. Б. Поляк та ін., М.: Банки і Біржі, ЮНИТИ, 1997..

Гроші, закони, владу // Російська Федерація. - 2001. - №2. - С.33.

Як же співвідносяться ці поняття?